La ley de amnistía está cada vez más cerca de ser publicada negro sobre blanco en el Boletín Oficial del Estado (BOE), pero eso no garantizará la aplicación "inmediata" de la medida que exige Junts, el partido del expresident Carles Puigdemont. El Congreso aprobó este jueves las modificaciones pactadas por PSOE, ERC y Junts que permiten desencallar la iniciativa después de un mes de bloqueo, y ahora la norma tiene por delante algo más de dos meses para terminar su tramitación parlamentaria.
Sin embargo, una vez el texto esté en vigor, los tribunales tienen la capacidad de retrasar su aplicación: si dudan de la compatibilidad de la norma con la Constitución o con el derecho europeo, deberán elevar estas cuestiones al Tribunal Constitucional o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), y esperar a que estos resuelvan sobre el asunto. Esto es lo que está por venir en las próximas semanas y meses en relación a la amnistía:
El jueves que viene, luz verde del Congreso
El primer obstáculo de los pocos que quedan para que la ley sea aprobada definitivamente se superará, previsiblemente, el próximo jueves. Ese día, el Congreso celebrará una sesión plenaria extraordinaria en la que se debatirá y votará el texto final de la amnistía, con los cambios introducidos este jueves tras el pacto de PSOE, ERC y Junts. Salvo sorpresa, el Gobierno y sus socios tienen garantizada la mayoría absoluta que les permitirá dar luz verde al texto, que será enviado al Senado una vez aprobado.
Dos meses en el Senado
Una vez llegue a la Cámara Alta, no obstante, la ley de amnistía experimentará un nuevo frenazo. Hace unos meses, el PP aprovechó la mayoría absoluta con la que cuenta en el Senado para reformar su reglamento y permitir que esa cámara pueda levantar la declaración de urgencia emitida por el Congreso, que reduce a la mitad los plazos habituales en la tramitación de una proposición de ley. Esa reforma tenía un objetivo claro: dilatar la tramitación de la ley de amnistía. Así, el PP podrá agotar el plazo máximo de dos meses que permite la Constitución para retener allí el texto, lo cual llevará los trámites hasta mediados de mayo.
Vuelta al Congreso y aprobación definitiva
Pasados estos dos meses, no obstante, el Senado no tendrá ya capacidad legal de seguir bloqueando la tramitación de la ley de amnistía, aunque con toda probabilidad el PP forzará que el texto vuelva al Congreso. Eso ocurrirá porque los populares, con su mayoría absoluta, podrán aprobar en el Senado un veto, la figura parlamentaria que sirve para expresar el rechazo frontal de la Cámara Alta a un texto. Cuando eso ocurre, la iniciativa debe volver a ser examinada en el Congreso, y allí la mayoría que suman PSOE, Sumar y sus aliados independentistas y nacionalistas podrán levantar este veto. Será entonces cuando, por fin, la ley de amnistía quedará definitivamente aprobada, un plácet que podría tener lugar a finales del mes de mayo.
De la aprobación a la aplicación de la norma
Una vez la amnistía haya sido aprobada en el Parlamento, entrará en juego el Poder Judicial, que es quien debe aplicar la norma cuando lo considere procedente, tanto si está investigando delitos del procés como si ya los ha condenado en firme. Se desconoce aún cuántos procesos judiciales podrían verse afectados por la medida de gracia, pero está claro que serán varios los tribunales que se plantearán su aplicación en causas relacionadas con el proceso independentista.
En todo caso, la norma no tendrá efecto de forma automática, si bien el PSOE, Junts y ERC han negociado el texto con la intención de que la amnistía incluya a todos los encausados por el procés y se aplique de forma "integral" e "inmediata", en palabras de la formación de Carles Puigdemont.
Hay varios supuestos en los que la amnistía puede acabar paralizándose e incluso no aplicarse finalmente. Por un lado está la posibilidad de que un juez considere que la ley de amnistía puede entrar en conflicto con la Constitución española, en cuyo caso deberá trasladar una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Así lo dicta el artículo 163 de la Carta Magna: "Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos".
Pero no solo un juez puede acudir al tribunal de garantías. También pueden hacerlo, entre otros, los grupos parlamentarios con más de 50 diputados, presentando un recurso que el tribunal debe admitir o inadmitir y, en el primer caso, resolver.
Por otro lado, un juez puede dudar sobre el encaje de la ley de amnistía en el derecho europeo. Si esto ocurre, debe presentar una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que dirimirá sobre esta cuestión. Si el TJUE dice que una norma nacional es contraria a una normativa comunitaria, el juez tiene que dejar de aplicarla y atenerse a la interpretación del tribunal europeo. Y, según dicta la jurisprudencia de la UE, la causa correspondiente quedará en suspenso hasta que el tribunal europeo resuelva.
Estos dos futuribles han sido el telón de fondo de la negociación de la ley de amnistía: el mayor escollo de cara al entendimiento entre el Gobierno y el independentismo ha sido consensuar un texto que asegure la amnistía para todos los implicados en el procés pero que a su vez respete el derecho constitucional y el europeo.
De hecho, la última reforma de la proposición de ley, pactada en la noche del miércoles, incluye modificaciones dirigidas sobre todo a asegurar la armonía del texto con el derecho, la jurisprudencia y los estándares europeos. Especialmente en los asuntos más peliagudos, como el del terrorismo.
Según la redacción definitiva de la ley, no se amnistiarán "los actos que por su finalidad puedan ser calificados como terrorismo, según la Directiva 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y, a su vez, hayan causado de forma intencionada graves violaciones de Derechos Humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y en el Derecho internacional humanitario".
Además, la norma acude a las "directrices" de la Comisión de Venecia, el órgano del Consejo de Europa que visitó España hace pocas semanas para examinar la tramitación de la amnistía a petición del PP, que ha "establecido una definición precisa y detallada para los actos susceptibles de ser amnistiados, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley".
Las medidas cautelares
Cuando una norma es recurrida ante el Tribunal Constitucional o cuando un juez presenta una cuestión de inconstitucionalidad, cabe la posibilidad de que el órgano de garantías adopte medidas cautelares, llegando a paralizar su aplicación hasta que el asunto quede zanjado. Sin embargo, la propia proposición de ley de amnistía trata de blindarse frente a este supuesto en su articulado. Establece, por tanto, que "el carácter singular" de la norma "deberá conllevar el inmediato alzamiento de las medidas cautelares que hubieran sido adoptadas, incluso cuando tenga lugar el planteamiento de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, así como la finalización de la ejecución de las penas impuestas".
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