Una 'hucha', dos fondos y reglas opacas: así es el sistema de financiación que premia a Cantabria y penaliza a Murcia

La ministra de Hacienda y Función Pública, María Jesús Montero.
La ministra de Hacienda y Función Pública, María Jesús Montero.
EFE

El debate sobre la financiación autonómica comienza a abrirse paso en España. El actual sistema lleva caducado desde 2014 y diferentes comunidades reclaman que se actualice una fórmula que no contenta a casi nadie y en la que algunos dirigentes autonómicos ven un agravio territorial. El Ministerio de Hacienda presentó el viernes una primera propuesta a los gobiernos autonómicos que en líneas generales beneficia más a las autonomías más envejecidas y perjudica a las más pobladas.

La semana pasada, ocho presidentes de la 'España rural' –los de Extremadura, Castilla-La Mancha, Asturias, Cantabria, La Rioja, Aragón, Castilla y León y Galicia– habían exigido que el nuevo modelo tenga más en cuenta factores como la dispersión y el envejecimiento, y que se negocie para todas las comunidades a la vez –y no de forma bilateral con territorios como Cataluña.

Lo cierto es que el sistema actual funciona con un mecanismo tan sumamente críptico, intrincado y complejo que mantener un debate informado fuera del mundo académico se antoja prácticamente imposible. El proceso mediante el cual las autonomías obtienen sus ingresos es de todo menos intuitivo. Desde que los gobiernos regionales reciben su parte de los impuestos que les cede el Estado hasta que esto se traduce en ingresos definitivos intervienen varios mecanismos de redistribución, plagados de variables y coeficientes que a veces se contradicen, se repiten y que en muchos casos son completamente arbitrarios.

Su complejidad podría resumirse en el siguiente diagrama que resume, de izquierda a derecha, el camino que siguen los impuestos hasta llegar a las arcas de los gobiernos autonómicos. A simple vista resulta incomprensible, pero si se analiza el proceso paso por paso al final todo cobra cierto sentido. Estas son algunas claves para entender cómo funciona en España la financiación autonómica:

1. Lo primero, los impuestos

Como en todo presupuesto que se precie, el primer paso para entender cómo se financian las comunidades autónomas comienza por los ingresos, que en este caso proceden prácticamente en su totalidad de los impuestos. De las 17 comunidades que constituyen España, todas -a excepción del País Vasco y Navarra- forman parte del sistema. La norma que rige en estos dos territorios es el fuero, que permite a los gobiernos vasco y navarro cobrar, gestionar y liquidar los impuestos estatales por su cuenta. 

El resto de autonomías están sometidas al llamado régimen común de financiación, dentro del cual Canarias -por su geografía especial- y Ceuta y Melilla tienen, a su vez, características propias. Este régimen común y la ley que lo desarrolla llevan funcionando de la misma manera desde 2009, aunque el mecanismo debía haber sido revisado en 2014.

La gran mayoría de ingresos que reciben las comunidades autónomas proceden de los tributos que les cede el Estado. Estos impuestos se pueden diferenciar entre los que los territorios pueden subir o bajar, como son el tramo autonómico del IRPF y los impuestos de Sucesiones, Transmisiones Patrimoniales o sobre el juego; y los que no pueden 'tocar', como son el IVA y los impuestos especiales a la electricidad, los hidrocarburos, el alcohol, el tabaco...

El IVA (cada comunidad se lleva el 50% de lo recaudado en su territorio), el IRPF (cada una ingresa su cuota autonómica) y los impuestos especiales aportan la gran mayoría de ingresos de los gobiernos autonómicos. En 2019 -último año con datos disponibles- los ingresos que recibieron por estos tres tributos ascendieron a 95.543,8 millones de euros (el 73% del sistema). Otros 18.231 millones (14%) correspondieron al resto de tributos (Transmisiones Patrimoniales, Sucesiones, Juego y otras tasas) y los 16.354,8 millones restantes (12,6%) llegaron por aportaciones extra del Estado.

Sin embargo, la ley permite a los gobiernos autonómicos quedarse solo con uno de cada cuatro euros de lo que ingresan de su parte correspondiente de los impuestos que les cede el Estado. Los otros tres restantes van a parar directamente al denominado Fondo de Garantía de Servicios Públicos Estatales. (Fondo de Garantía). 

Este fondo funciona como una especie de hucha gigantesca a la que todas las comunidades aportan el mismo porcentaje de sus ingresos. Sin embargo, cuando se 'rompe' y toca repartirla, la distribución se hace en función de un intrincado sistema de coeficientes. A partir de aquí es cuando las cosas empiezan a complicarse.

2. El gran reparto: el Fondo de Garantía

El Fondo de Garantía se diseñó con la idea de redistribuir la riqueza desde las comunidades que más recaudan a las que menos para que todas puedan pagar  unos servicios públicos de una calidad equivalente. Por eso todas aportan la misma proporción de sus ingresos fiscales (el 75%, 85.331 millones en 2019), pero reciben una proporción diferente. Para completar el contenido de esta hucha, el Estado aporta unos ingresos extra que suelen rondar el 10% del total (en 2019 fueron 9.090 millones).

Para determinar cómo se hace el reparto intervienen hasta siete variables con un peso ponderado diferente que determinan lo que se denomina "población ajustada" o "unidad de necesidad". Un 3% de la ponderación corresponde a la superficie de la comunidad (1,8%) y a la dispersión o insularidad del territorio (0,6% cada uno). El 97% restante está condicionado a número y las características de la población del territorio. 

La población total de cada comunidad tiene un coeficiente del 30% en la participación en el fondo, mientras que los habitantes en edad escolar (0 a 16 años) y los mayores de 65 suponen un 20,5%y un 8,5% adicional respectivamente. El 38% restante corresponde a lo que se ha dado en llamar "población protegida equivalente distribuida en siete grupos de edad", un cajón de sastre en la que se incluyen varias subponderaciones por grupos de edad que, en la práctica, favorece en el reparto a las comunidades con población más envejecida.

Cuando el fondo se reparte hay comunidades que pierden dinero en comparación con sus ingresos fiscales anteriores y otras que lo ganan, pese a la contribución extra del Estado.

*(Para conocer cómo se reparte el fondo de Garantía y cómo funciona el sistema de coeficientes con el ejemplo de Cataluña en 2019 puede acceder a este enlace)

3. Los fondos de Suficiencia y Convergencia

El proceso, que ya de por sí es muy complejo, todavía se oscurece más. Como este sistema de reparto per se hace que algunas autonomías no logren cubrir sus necesidades de financiación entra en juego un segundo fondo, denominado de Suficiencia. El funcionamiento de este fondo es mucho más opaco que el anterior y depende para su cálculo de variables como las competencias transferidas que tiene cada comunidad o la variación anual de los tipos impositivos. 

Las cantidades que definen esa "necesidad de financiación" se establecieron en 2009 y no se han actualizado desde entonces, aunque la cuantía del fondo cambia cada año en función de las variables anteriores. En la práctica, este fondo detrae nuevamente recursos de ciertas comunidades (C. Valenciana, Madrid, Murcia, y Baleares en 2019) y los reparte entre otras, con una pequeña inyección adicional del Estado.

Además de este complejísimo mecanismo, el Estado cuenta otros dos fondos adicionales dentro del sistema de financiación autonómico que dificultan todavía más su comprensión. Se trata de los fondos de Competitividad y Cooperación (Convergencia), cuyos ingresos proceden exclusivamente del Estado vía Presupuestos Generales.

Las condiciones para beneficiarse de ellos son, de nuevo, tremendamente complejas. A grandes rasgos, el Fondo de Competitividad lo reciben las regiones con una financiación per cápita inferior a la media y el de Cooperación, aquellas con un PIB per cápita más bajo que el promedio y las que tienen una población más dispersa y envejecida.

'Perdedores' y 'ganadores' del sistema

El resultado tras la aplicación de estos cuatro fondos arroja un mapa de financiación en el que Cataluña (23.908,8 millones), Andalucía (23.232,9 millones), Madrid (19.423,2 millones) y Comunidad Valenciana (13.357,5 millones) son las que más ingresos brutos se llevaron en 2019. Sin embargo, en euros por habitante, las comunidades mejor financiadas fueron Cantabria (3.808 euros por habitante), La Rioja (3.604), Aragón (3.245). 

Con todo ello en mente, hay que tener en cuenta que no todas las comunidades autónomas tienen transferidas las mismas competencias (ni las mismas necesidades de financiación), lo que explica, aunque solo en parte, que algunas comunidades reciban más ingresos por habitante que otras.

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