La tortuosa tramitación de la ley de amnistía está provocando que se produzcan escenarios parlamentarios muy poco habituales y que cuentan con escasísimos precedentes. El batacazo que sufrió el pasado martes el Gobierno en el Congreso con la paralización de la iniciativa —por ahora, momentánea— no solo es duro porque revela hasta qué punto es frágil la mayoría que sostiene al Ejecutivo, sino también porque deja la amnistía a expensas de una nueva negociación, un escenario que apenas se ha producido un puñado de veces desde la reinstauración de la democracia.
La votación del pasado martes en el Congreso fue una de las más extrañas en la historia reciente, no tanto por su desarrollo, que discurrió por los cauces habituales, sino por su resultado. Tras un nuevo debate sobre la amnistía tan encendido como viene siendo habitual, el Congreso votó tres veces. En la primera, como estaba previsto, se rechazaron las enmiendas de Junts a la norma, precisamente el motivo por el cual los independentistas decidieron forzar su renegociación. Lo irónico tuvo lugar en la segunda y la tercera votaciones: en primer lugar, Junts dio luz verde al texto de la amnistía al que se oponía para mantener con vida la proposición de ley, pero inmediatamente después, en la tercera de las votaciones, votó en contra del mismo texto que acababa de apoyar.
Esta triquiñuela parlamentaria sirvió a los independentistas catalanes para evitar que la ley fuera definitivamente aprobada en el Congreso y enviada al Senado para ultimar su tramitación, puesto que la amnistía tiene carácter de ley orgánica y, por tanto, requiere un doble respaldo de la Cámara Baja para ser avalada. Junts sabía lo que hacía, ya que el artículo 131.2 del reglamento del Congreso establece que, cuando una proposición de ley orgánica no alcanza la mayoría absoluta en la votación, "el proyecto será devuelto a la comisión, que deberá emitir nuevo dictamen en el plazo de un mes".
Eso es precisamente lo que ha ocurrido. La ley de amnistía ha vuelto a la fase de su tramitación inmediatamente anterior a la votación del martes pasado, aunque PSOE y Junts no tendrán un mes para intentar desbloquear la situación, sino únicamente 15 días, dado que hace meses se declaró el procedimiento de urgencia para la tramitación de la norma y eso reduce a la mitad todos los plazos. Nadie duda de que este paso atrás es perfectamente reglamentario. Pero lo cierto es que es extremadamente inhabitual en los usos y costumbres del Congreso, tanto que apenas hay precedentes desde 1979, el año en el que echó a andar la primera legislatura tras la aprobación de la Constitución.
Dos casos a finales de los 90
Para encontrar dos casos señeros de una situación similar a la que tuvo lugar el pasado martes hay que remontarse a finales de los años 90, durante la primera legislatura de Gobierno de José María Aznar. En ese primer mandato, el PP no tenía mayoría absoluta en el Congreso y dependía de sus pactos con los nacionalistas catalanes y vascos para sacar adelante sus iniciativas. En el primero de los dos casos, esa mayoría no falló a Aznar, pero el PSOE aprovechó la ausencia de algunos diputados del PP para retrasar la tramitación de una reforma relativa a la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Con esa iniciativa, el Gobierno de Aznar buscaba, entre otras cosas, que los jueces que fueran elegidos para el desempeño de cargos políticos —ya fueran electos o de confianza— estuvieran sujetos a una "excedencia forzosa" de tres años "antes de reintegrarse al servicio" en sus juzgados. El PSOE decidió abstenerse en el Pleno de junio de 1997 que debía dar luz verde a que la ley siguiera su tramitación en el Senado. Pero, incluso sin votar en contra, los socialistas infligieron una derrota política al Ejecutivo del PP por la ausencia clave de algunos de sus diputados, incluido el propio presidente Aznar, que impidió que los populares alcanzaran votos suficientes para la mayoría absoluta que les hubiera permitido seguir tramitando el texto.
Finalmente, la norma terminó saliendo adelante apenas 20 días después de haber sido congelada en el Congreso, en una nueva votación en la que, entonces sí, todo el PP votó como debía. Por el contrario, no ocurrió lo mismo en el año 2000, cuando la disolución de las Cortes por la convocatoria de elecciones generales derribó otra reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial —en este caso, de carácter eminentemente técnico— que el PP pretendía aprobar antes de las elecciones. En este caso, fue la abstención de los diputados de CiU la que impidió que el texto continuara su tramitación. Y, posteriormente, la disolución del Congreso impidió renegociar y sacar adelante un texto.
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