La Unión Europea (UE) ha vivido estos cinco años una de sus etapas más difíciles. Una etapa marcada por una profunda recesión económica que derivó en una crisis de la deuda soberana y del euro nunca antes vividas y frente a la que ha tenido que adoptar decisiones sin precedentes. ¿En qué situación ha dejado esto a la Unión y qué retos tiene por delante?

De esta legislatura se recordarán momentos como los rescates de Grecia, Irlanda, Portugal y Chipre, o el rescate a la banca española. El país heleno fue el primero de la zona euro en necesitar la ayuda comunitaria para evitar la bancarrota. La situación llevó a los ministros de Finanzas de la eurozona a aprobar en mayo de 2010 un paquete crediticio sin precedentes, que junto con el Fondo Monetario Internacional (FMI), podría movilizar hasta 750.000 millones. El objetivo era cubrir las necesidades de los socios con problemas de solvencia y defender la moneda común. La mayor operación financiera de la historia fue negociada de madrugada y a contrarreloj.

Los problemas sin embargo quedaban lejos de estar solucionados. Un año más tarde, los ataques especulativos de los mercados amenazaban con extender la crisis de endeudamiento a Italia y España. El Banco Central Europeo decidió entonces "implementar activamente" el programa de compra de deuda pública de los países de la zona del euro, iniciado un año antes, para ayudar a los que presentaban dificultades de refinanciación. En una semana adquirió deuda soberana por valor de 22.000 millones, el triple de lo habitual.

En aras de intentar frenar esa especulación sobre la deuda pública, la Eurocámara dio luz verde a finales de ese convulso 2011 a una ley que endurecía las normas para las ventas de acciones y bonos a corto plazo.

Pero la presión de los mercados no cesó y aún dos años después de su primer rescate, Grecia veía peligrar su permanencia en el euro y la moneda se tambaleaba. Las dudas sobre la divisa comunitaria no se dispersarían y la situación no empezaría a calmarse hasta que el presidente del BCE, Mario Draghi, no pronunció el famoso discurso en el que aseguró: "El BCE está preparado para hacer lo que sea necesario para preservar el euro. Y créanme, será suficiente". Así, con el fin de inyectar liquidez, el organismo regulador puso en marcha el programa de compra masiva de deuda pública Outright Monetary Transactions (OMT).

El OMT fue articulado a finales de 2012, cuando los intereses que pagaban países como Italia y España por colocar su deuda se encontraba a niveles insostenibles a largo plazo. Aún no ha sido necesario llevarlo a la práctica pero la mera amenaza sirvió para tranquilizar a los mercados y está considerada por los economistas como la principal razón de la reducciones experimentadas por las primas de riesgo.

Esta profunda crisis de deuda soberana y del euro ha tenido como consecuencia que los Estados miembro hayan acelerado el paso hacia la unión bancaria. Los Veintiocho fueron conscientes de la imperiosa necesidad de unificar criterios a nivel financiero y de tomar medidas para que en un futuro, la caída de una entidad no acabe arrastrando a su país al abismo.

Se considera una medida positiva, pero algunas voces creen que no es suficientemente ambiciosa y que ha sido un proceso excesivamente lento. De hecho no se ha terminado de concretar. Será el próximo Parlamento Europeo, el que surja tras las elecciones del 25 de mayo, el que deberá hacer frente al último pilar básico: el fondo común de garantías de depósitos.

El primer paso fue la adopción definitiva de un supervisor bancario único, tarea que ha recaído sobre el BCE. Antes de que el organismo asuma este papel, la banca europea será sometida este año a unos test de resistencia para conocer su estado.

Un año ha habido que esperar, precisamente al último pleno de la Eurocámara antes de su disolución, para ver cómo se daba luz verde al siguiente escalón: el mecanismo único de resolución bancaria, que incluye un fondo común de 55.000 millones de euros para las entidades en quiebra, una cantidad que algunos consideran escasa.

Ese fondo común se nutrirá de las contribuciones de los propios bancos. Además se establece que sean los accionistas y acreedores los primeros en asumir las pérdidas si una entidad tiene problemas. Las instituciones europeas recalcan que con estos mecanismos "se evitará que los contribuyentes tengan que sufragar los costes de los rescates a la banca".

Porque si algo se le reprocha a la UE son los sacrificios que han tenido que hacer los ciudadanos. Las decisiones económicas adoptadas en este tiempo han venido marcadas por una idea clara de primar la austeridad sobre las medidas de crecimiento. Bruselas ha exigido a los países con problemas la reducción del déficit y de la deuda y eso se ha traducido en durísimos recortes sociales.

"Bruselas ha intentado poner orden y ha obligado a que se cumplan ciertos límites", argumenta Carlos Francisco Molina del Pozo. Este catedrático de Derecho Administrativo, poseedor de la primera cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario que hubo en España, cita el ejemplo heleno: "Están asfixiados y no van a poder devolver el dinero, pero están empezando a salir. Si se les hubiera dejado como estaban hubieran llegado a la banca rota y dios sabe si hubiesen arrastrado a alguien más". "La troika era necesaria", coincide Miguel Ángel Benedicto, profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Europea de Madrid. "Cuando gastas más de lo que ganas no te queda más remedio que realizar recortes. Llega un momento en el que o estableces un control o te hundes", continúa.

Ambos expertos reconocen no obstante que se podrían haber tomado medidas que hubiesen afectado menos a la sociedad. "Si esto hubiera ocurrido hace 15 años, cuando había una mayoría de Gobiernos socialistas, posiblemente se hubiera resuelto de otra forma que no hubiera afectado tan negativamente a la ciudadanía", comenta Molina del Pozo. "Habría que haber acompasado esos recortes con medidas para facilitar el crédito a las empresas, hacer posible que se creen de manera rápida, mejorar el sistema educativo, invertir en innovación y tecnología. Y que no hubiese unos impuestos tan altos, pero en época de crisis, para cubrir los gastos que tenemos, nos los han tenido que subir", agrega Benedicto.

Después de todas estas adversidades existe la idea más o menos generalizada de que lo peor ha pasado. Tras lo ocurrido hay quien considera que ha quedado demostrada la fortaleza de la Unión y quien opina que se han abierto brechas internas que permanecen. "La crisis ha hecho daño, pero también hemos visto que no se podía solventar a nivel nacional y que necesitábamos solventarla a nivel europeo", defiende Benedicto. En línea similar se posiciona Molina del Pozo: "La Unión Europea ha servido para que los Estados miembros salgan de la crisis aplicando principios de solidaridad. En los últimos años ha hecho un gran papel y ha sido muy útil para resolver el problema".

El catedrático de Derecho Comunitario considera que no ha habido una crisis de la organización, sino de algunos países, opinión que no comparte José Ignacio Torreblanca. El director de la oficina en Madrid del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores indica que el euro "no tenía suficiente respaldo ni los instrumentos para técnicamente salvarlo". "Hasta que Alemania y el BCE no se han implicado a fondo en salvar la moneda los mercados no se han tranquilizado y por eso ahora, aunque los datos económicos de países como España o Italia sean malos, tienen las mismas primas de riesgo que incluso antes de la crisis. Eso demuestra que había una incertidumbre sistémica sobre el proyecto", argumenta el también profesor de la UNED.

En su opinión es muy importante que eso se haya despejado aunque advierte que "las heridas y las divisiones que ha dejado no están curadas": "Hay una herida norte sur, entre deudores y acreedores, en la manera de gobernar la crisis que sigue ahí. Si no se cierran las brechas vamos a tener un problema grande de sostenibilidad del proyecto porque la ciudadanía en muchas partes le está dando la espalda. La legitimidad del proyecto fundamentalmente está orientada a los resultados. Europa no es muy democrática en su funcionamiento pero al menos funcionaba. La renuncia de soberanía se hace a cambio de eficiencia y resultados, sino no compensa."

El Eurobarómetro refleja ese distanciamiento ciudadano. El porcentaje de europeos que tenían una visión positiva de la UE ha pasado del 43% en 2009 al 34% en 2014. En España el porcentaje se ha reducido a la mitad, bajando del 50 al 25%.

Conseguir cerrar esa "brecha de legitimidad" será, según Torreblanca, uno de los retos que tendrán las instituciones europeas en los próximos años y al que habrá que hacer frente tomando decisiones sobre en qué nivel establecer cada responsabilidad: "En el ámbito europeo se han situado todos los mecanismos de prevención y sanción. Los Estados tienen que presentar sus presupuestos en Bruselas y pueden ser sancionados por no cumplir, pero no hay un presupuesto europeo, no hay fondos europeos de crecimiento y empleo... Completar el diseño, no tanto de las instituciones sino de los instrumentos de la política es casi la prioridad". En su opinión, el hecho de que los países que están fuera de la eurozona están saliendo de la crisis tiene que llevar a plantearse qué se está haciendo mal y de qué instrumentos se carece. "Medidas como la unión bancaria están bien pero son muy lentas y muy tímidas", explica.

Carlos Francisco Molina del Pozo avanza que ya se está trabajando en un tratado que sustituya al de Lisboa y que camine hacia la unión política. Llevan tiempo en ello pero en los últimos años la crisis ha acaparado toda la atención y ha estado paralizado. Superadas las cuestiones económicas más cruciales, parece que el tema empieza a moverse de nuevo. Hace hincapié en que se trata del camino hacia el federalismo europeo, "no alemán ni norteamericano". Él, como catedrático Jean Monnet, participa en estos trabajos. "Las instituciones tienen que cambiarse, han servido durante 60 años pero ya están al máximo de su funcionamiento", manifiesta.

Esa federación no se hará desde el primer momento con los Veintiocho. "Habrá que empezar con 10 o 12 porque no habrá más que quieran", augura. Se dejará la puerta abierta a que vayan entrando los demás pero tras cumplir una serie de requisitos, como en el espacio Schengen o el euro.

Antes de llegar a ese punto, en la próxima legislatura el Parlamento Europeo deberá hacer valer el aumento de poder frente al Consejo Europeo que le otorgó el Tratado de Lisboa, firmado en diciembre de 2007. Desde entonces, la única institución comunitaria cuyos miembros se eligen en las urnas tiene función colegisladora junto al órgano formado por los jefes de Estado y de Gobierno de los socios.

Su poder se ha incrementado, pero los problemas económicos no han permitido su completa puesta en práctica. "Los Gobiernos han abusado de la intergubernamentalidad y de su posición por la prisa en la toma de decisiones para salir de crisis", admite Molina del Pozo. En ocasiones, la postura de la Eurocámara ha prevalecido pero a la hora de tomar medidas para hacer frente a la crisis "ha ido a remolque".

El Parlamento se afana en demostrar su mayor poder y así de estas elecciones se destaca mucho que por primera vez serán los eurodiputados quienes elegirán al presidente de la Comisión Europea, el órgano ejecutivo. Los líderes de los Veintiocho podrían sin embargo oponerse a ese aspirante. "Si lo hicieran, la desafección ciudadana hacia la política europea sería brutal. El Consejo debe respetar las urnas. Ahí el Parlamento tiene un poder importante y deberá ejercerlo. Puede vetar al candidato del Consejo", apunta Miguel Ángel Benedicto.

La expectación ante lo que va a ocurrir por tanto es grande. Europa se enfrenta a una situación novedosa. "Creo que el presidente de la Comisión va a tener más poder. Si eres elegido por los ciudadanos tu legitimidad es mayor, pese a que enfrente tengas a los jefes de Estado y de Gobierno, que te van a poner su contrapeso. Pero es muy importante cuál sea el perfil del candidato", señala el también secretario general de Movimiento Europeo.

Torreblanca habla de dos problemas: uno, estructural, de cómo funcionan las instituciones europeas. En su opinión, aunque existe esa intención de elevar la autoridad del Parlamento, "el poder está en el Consejo". "El Consejo tendrá que valorar si acepta la imposición del Parlamento o la rechaza y entra en conflicto con él. Pero el Parlamento tampoco es una institución autónoma, en él están los mismos partidos políticos de la mayoría en el Consejo, con lo cual a lo mejor con todo esto hay un poco de farol".

El otro problema que cita es el de los resultados. Los sondeos vaticinan que no habrá ningún partido con mayoría absoluta en una Cámara aún más atomizada que hasta ahora. "Las encuetas dicen que la única mayoría absoluta posible es la de los dos grandes partidos, que además están muy empatados. Con esa situación, a lo mejor pactan y parte de lo que el Consejo les impone es que el presidente no sea ninguno de los dos candidatos, precisamente para que no parezca que uno le ha ganado al otro", plantea.

Populares y socialistas seguirán siendo los más votados pero van a perder posiciones. El incremento de euroescépticos y eurófobos, que podrían llegar a convertirse en la tercera fuerza más votada, va a "obligar a los grandes a gobernar juntos". "Europa es una construcción muy compleja que requiere muchos consensos. Se sostiene en muchos casos sobre una gran coalición que requiere muchos compromisos y que rebaja las aristas ideológicas. Por eso es un poco ficticio decir que estas elecciones son entre izquierda y derecha", comenta el profesor de la UNED.

La Unión Europea se sitúa por tanto ante una revisión interna en profundidad, que tendrá que abordar a la vez que trata de dar solución a temas cruciales: terminar de resolver los problemas económicos; la inmigración, para evitar tragedias como las que ocurren en Lampedusa o en Ceuta y Melilla; los independentismos, tras las pretensiones de Escocia y Cataluña; o la situación en Ucrania.

El caso de Ucrania por ejemplo ha vuelto a poner de manifiesto que la política exterior sigue siendo una asignatura pendiente. "Sigue sin haber una política exterior y de seguridad común", señala Molina del Pozo. A ello suma la mala labor que en su opinión han realizado tanto la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Catherine Ashton, como el presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy. "Dentro de la federación europea que estamos tratando de hacer sí habrá una política exterior común", anuncia, pero ahora no cree que se pueda avanzar más: "Es muy difícil con tanta variedad de posiciones".

Miguel Ángel Benedicto también resalta esa dificultad: "El problema que hemos tenido con Ucrania es muy claro: en Europa hay intereses muy contrapuestos. Hay países que dependen mucho de la energía rusa; otros tienen temas financieros, como Reino Unido; España, por ejemplo, el turismo..." Pese a ello estima que "no se ha hecho mal" y considera que ha permitido recuperar "el matrimonio entre la UE y EE UU, que parecía divorciado desde la llegada de [Barack] Obama y sus miradas hacia Asia".

"Hemos invertido mucha energía en construir las instituciones y los mecanismos de política exterior, pero detrás de ese armazón institucional parece que tenemos intereses que no son propios de gente que tiene tanto en común. Y cuando parece que estás unido, no tienes los instrumentos si las cosas se ponen feas, no puedes jugar a este juego porque no eres una potencia", lamenta José Ignacio Torreblanca.

Donde sí parece que existe una muy buena imagen de la UE es en Latinoamérica. Carlos Molina del Pozo preside un organismo eurolatinoamericano dentro del Observatorio de América Latina y señala que allí "se ve con respeto y admiración". "El Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones, Centroamérica... todos tratan de copiar los sistemas europeos", asegura. Unos sistemas con numerosos frentes abiertos que atender a lo largo de la legislatura que arrancará tras los comicios del próximo domingo.