¿Cómo podría aplicar el Gobierno en Cataluña el artículo 155 de la Constitución?

¿Cómo podría aplicar el Gobierno en Cataluña el artículo 155 de la Constitución?

  • El artículo autoriza al Ejecutivo a adoptar "las medidas necesarias" para obligar a una comunidad autónoma a que cumpla con "sus obligaciones".
  • El procedimiento contempla, primero, un requerimiento al president y, después, la intervención del Senado y su actuación por mayoría absoluta.
  • Los expertos descartan el uso de la fuerza, pero contemplan la aplicación de medidas económicas de presión.

El Gobierno de Mariano Rajoy aseguró en su día que haría "lo que hiciese falta" para frenar el proceso independentista en Cataluña, y, aunque no lo mencionó explícitamente, el artículo 155 de la Constitución siempre ha estado en el aire.

Tras la consulta del 1-O, declarada ilegal por el Tribunal Constitucional, y el pleno del Parlament en el que Carles Puigdemont pidió la suspensión de los efectos de una declaración de independencia no realizada formalmente, el Ejecutivo ha decidido tomar medidas. Así, requerirá al president una explicación sobre si declaró o no la independencia como "paso previo" a la aplicación del 155.

¿Cómo se aplicaría el artículo 155 de la Constitución? ¿Qué plazos hay? ¿Quiénes intervendrán?

El Senado, clave

El artículo 155 de la Constitución Española dice lo siguiente: "1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas".

Este artículo de
la Constitución Española está inspirado en la Ley Fundamental de Bonn, Alemania
El papel de Senado es, por tanto, una de las claves. El procedimiento exige que el Gobierno envíe al presidente de la Cámara Alta una propuesta con las medidas concretas que plantea y que deben ser debatidas en la Comisión General de Comunidad Autónomas, que a su vez debe pedir al presidente autonómico afectado, en este caso Carles Puigdemont, las alegaciones que considere oportunas. La propuesta final deberá votarse en el Pleno, donde el PP tiene mayoría absoluta.

En una entrevista concedida a Europa Press este verano, el portavoz del PP en el Congreso, Rafael Hernando, descartó "por razones temporales y jurídicas" poner en marcha la aplicación del artículo 155 de la Constitución y apostó por otras fórmulas "más oportunas y realistas". Pero eso era, en cualquier caso, antes de que se hubiese celebrado el referéndum, y cuando el Gobierno confiaba aún en poder detenerlo.

Sin precedentes

Ningún gobierno español ha aplicado este artículo hasta la fecha, lo que significa que sus consecuencias son desconocidas y "se pueden prever hasta cierto límite", según señala a Europa Press el diputado de UPyD en el Congreso Rafael Calduch, quien no obstante se ha mostrado convencido de que su aplicación "no provocaría reacciones peores que las que se pretendía evitar".

Este artículo de la Constitución Española está inspirado en la Ley Fundamental de Bonn, en Alemania, lo que quiere decir que en el país germano también se estipula esta clase de medidas en el caso de que una región no cumpla con sus obligaciones.

Otros países, por el contrario, contemplan para estos casos la suspensión o disolución de los órganos de gobierno de la región que incumpla sus deberes. Así ocurre en Argentina, Italia y Austria, por ejemplo.

Uso de la fuerza

El profesor Germán Gómez Orfanel explica asimismo a Europa Press que el fundamento de la intervención del Estado debe ser el de garantizar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, así como proteger el interés general. Por ello, indica, "debe impedirse que las medidas que se adopten sean empleadas para alterar las estructuras constitucionales". "Sería un contrasentido que para defender la Constitución por un lado, se la atacase por otro", recalca.

Sería un contrasentido que para defender la Constitución por un lado, se la atacase por otroEn esta misma línea, el letrado de las Cortes Generales José María Gil-Robles y Gil-Delgado comenta que en las medidas se debe "descartar" la disolución de los órganos de la comunidad autónoma o la sustitución de sus titulares. También descarta el uso de la fuerza mediante el empleo de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas de Seguridad del Estado, así como la sustitución de la actuación de la Administración autonómica por la del Estado, excepto "en caso extremo".

Lo que sí puede hacer el Gobierno, según este jurista, es impartir directamente las instrucciones a las autoridades de la autonomía, la suspensión de la ejecutividad de acuerdos o resoluciones de los órganos autonómicos, aplicar las medidas económicas de bloqueo o presión o suspender o rescindir convenios entre el Estado y la región.

El primer paso que se debe dar, una vez tomada la decisión de aplicar este artículo, es el requerimiento por parte del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma incumplidora, que debe ser "concreto", con las medidas a adoptar y con plazos de actuación.

Requerimiento y plazos

Esta condición, la de requerir al presidente de la autonomía, es indispensable para poder acudir al Senado y activar las medidas coercitivas necesarias para restaurar la legalidad. Está recogida en el propio artículo 155 y se incluyó en el Senado durante la tramitación parlamentaria de la Carta Magna, a petición de la Entesa catalana.

Aunque la Constitución no es más precisa en este asunto, ya que no explicita ni el contenido que debe tener ese requerimiento ni los plazos para ser atendido, hay estudios que han analizado cómo llevar a cabo esta previsión del 155. Así, tanto Gil-Robles en el libro Comentarios a la Constitución Española de 1978, como el profesor de Derecho Constitucional Germán Gómez Orfanel o Rafael Entrena Cuesta en Comentarios a la Constitución han profundizado más en este asunto.

Según el estudio más extenso, el de José María Gil-Robles, el requerimiento ha de ser "cuidadosamente motivado o fundado en derecho", debiendo "precisar en qué consiste el incumplimiento que se imputa" a la autonomía, pudiendo contener también las indicaciones sobre las medidas que el Gobierno central entiende que deben adoptarse para remediar la situación creada.

Cuánto más concreto y explícito sea
este trámite fundamental más fácil será evitar el posible conflicto
En opinión de Gil-Robles, "cuánto más concreto y explícito sea este trámite fundamental más fácil será evitar el posible conflicto" y recomienda por ello que el escrito fije un plazo para su aceptación o rechazo.

Recuerda, no obstante, que ni en el texto de la Carta Magna ni en el del Senado se fija ese plazo, pero lo justifica alegando que no se trata de una "laguna" sino de una "precaución lógica" ante la "extraordinaria diversidad de las circunstancias que podrían presentarse".

Según este jurista, el presidente de la autonomía requerida debería "contestar" pero si no lo hace en un "plazo razonable según la buena fe" se debe entender que "rechaza el requerimiento". Y en sentido contrario, si se produce la aceptación del requerimiento, ésta puede ser: anunciando la adopción de las medidas requeridas o mostrando su conformidad con la adopción de las medidas que le pide el Gobierno.

En el último supuesto, el procedimiento pasaría a la fase de "ejecución" sin la necesidad de que interviniera el Senado. Lo mismo expone el profesor Germán Gómez Orfanel, quien indica que si la Comunidad autónoma prestase su consentimiento a las medidas que propone el Gobierno, no haría falta seguir con el procedimiento.

Negociación política

Pero en el caso de que la autonomía optara por la adopción de las medidas, puede ocurrir que el Gobierno se dé por satisfecho o entender que éstas no son suficientes. En este caso, el Gobierno puede optar por acudir al Senado o utilizar la vía de la persuasión o de la negociación política, ya que el procedimiento del 155 es "habilitante" y "no vinculante" para el Gobierno de la nación, según expone Gil-Robles.

Si finalmente el Gobierno opta por pedir autorización al Senado, deberá enviar un escrito "en el que manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta". Así reza el artículo 189 del Reglamento del Senado de 3 de mayo de 1994, que es donde se regula el procedimiento una vez que entre la petición del Ejecutivo en la Cámara Alta.

Para ser aprobada
la petición del Gobierno es necesaria la mayoría absoluta del Senado
De esta manera se excluye la posibilidad de que el Senado conceda al Gobierno una aprobación genérica para adoptar "las medidas necesarias", según señala José María Gil-Robles, quien precisa, además, que esas medidas deberán ser "todas o parte" de las propuestas al presidente de la comunidad autónoma en el requerimiento previo. Pero recalca que no existe la posibilidad de pedir al Senado autorización para adoptar medidas sobre las que la comunidad autónoma no haya podido pronunciarse.

Según el procedimiento establecido en el Senado, la Mesa remitirá el escrito del Gobierno a la Comisión de Comunidades autónomas, que requerirá, por medio del presidente del Senado, al presidente de la comunidad autónoma para que en el plazo que se fije remita los antecedentes y alegaciones que considere oportunas y designe a la persona que asuma la representación de la autonomía.

La citada Comisión formulará una propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que estime pertinentes. Finalmente, el pleno de la Cámara someterá a votación la propuesta con dos turnos a favor y dos en contra. Para ser aprobada la petición del Gobierno es necesaria la mayoría absoluta del Senado.

La autorización "no es para siempre"

El Gobierno, según Gil-Robles, no estará obligado a aplicar todas las medidas autorizadas, puede emplear parte de ellas, teniendo en cuenta que la habilitación del Senado "no es para siempre", como apunta García de Enterría, sino una autorización "teñida de provisionalidad" hasta que se restaure el cumplimiento de la norma.

El profesor Gómez Orfanel considera que las actuaciones del Gobierno en este sentido están sometidas al principio de control político parlamentario de ambas cámaras. En cuanto al control jurisdiccional, estima que la vía para impugnar ante el TC es el "conflicto de competencia entre el Estado y la CCAA".

Una opinión compartida por Gil-Robles, pero apunta también que los actos realizados por el Gobierno en uso de la autorización recibida del Senado podrán ser objeto de recurso contencioso administrativo o de amparo si incurren en infracciones del ordenamiento jurídico.

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